趙守東
  行政訴訟的核心是法院對行政機關實施行政行為進行合法性審查,由此衍生的證明被訴行政行為合法性的舉證規則是行政訴訟法的重要內容。其中,雙方當事人的舉證是否應限制在行政機關作出行政行為前形成的證據範圍內,更是事關程序公正和實體訴訟結果。在行政訴訟法修改中,全國人大常委會公佈的行政訴訟法修正案(草案)(下稱修正案草案)在現行行政訴訟法規定的“在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據”的基礎上,增加規定“有下列情形之一,經人民法院准許,被告可以補充證據:(一)被告在作出具體行政行為時已經收集了證據,但因不可抗力等正當事由不能提供的;(二)原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的”。
  縱觀修正案草案全文,該條款是對原告、被告雙方當事人舉證範圍的界定。其通過兩種例外情形下被告可以補充證據的規定,擴大了被告的舉證範圍。同時,承認原告可以提出在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據,並且未加任何限制。對此,筆者提出如下兩點建議。
  一、應刪除條款中“原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的”內容,並規定對被告適用案卷外證據排除規則。理由是:
  有助於實現行政訴訟的程序正義。訴訟階段被告不得自行收集證據,是行政訴訟特有制度“案卷外證據排除規則”的體現之一,即非在行政處理程序中形成並記入行政案卷的證據,不能作為法院認定行政行為合法性的依據。其法理在於,行政訴訟對行政行為的審查建立在被告提供的作出該行政行為的證據和依據等行政案卷基礎之上。行政案卷是行政機關實施行政行為時依行政處理程序收集和製作的全部材料,具有程序性、客觀性和整體性等特點,除因非人力因素導致案卷證據不能提供外,被告提供的案卷外證據不能作為法院定案的依據。修正案草案上述第(二)項雖註重了雙方訴訟權利義務的平衡,但會使被告提供的案卷外證據作為定案依據,有違程序正義。
  有助於實現行政訴訟法的三大宗旨。在行政處理程序中,行政機關實施的行政行為,應有全面、確定和充分的證據支持,在訴訟中自主提供的證據,也應證明其行政行為的合法性,且應對其證據收集、提交承擔後果責任。在制度上不給行政機關補充證據留有餘地,能在實踐中避免原告的訴訟主張因被告不確定的補充證據而處於很難被支持的狀態,有助於保護原告的合法權益,同時也能縮短審理環節、時間,提高訴訟效率,更能督促行政機關在行政處理程序中全面、客觀地收集證據,審慎地作出行政行為,發揮行政訴訟維護和監督行政機關依法行使行政職權的作用。
  合乎行政訴訟法的發展趨勢和我國依法行政的實踐。案卷外證據排除規則,是由英美法系國家確立的,現在逐步為德、日、韓等大陸法系國家所接受。我國雖然未制定統一的行政程序法,但採用實體與程序規則都規定在單行法規的模式,並不缺少程序規範。而且在法治實踐中,行政機關及其工作人員已經具有程序意識,能依程序行政,具備了適用案卷外證據排除規則的條件。如果不依程序行政,在案卷外形成證據,則恰恰是行政訴訟所要監督的對象。案卷外證據排除規則,能倒逼行政機關依法行政。
  二、以可歸因性為標準限制原告舉證的範圍。
  單獨對被告適用案卷外證據排除規則,必然帶來原被告雙方訴訟地位的失衡,還可能導致原告濫用訴權,影響訴訟效率,而完全排除原告的案卷外證據,又與行政訴訟保護原告合法權益的宗旨不符。因此,對原告在行政處理程序中沒有提出而在訴訟中提出的證據,筆者建議:首先,以主觀可歸因性為標準,將其細化為可歸責於被告、可歸責於原告、因雙方原因、因客觀或第三方原因而未提交的證據。其次,按責任歸屬,對在行政處理程序中沒有提供而在訴訟中提交的證據,規定不同處理方式,予以必要限制:對可歸責於被告而未提供的證據,予以採納,比如因被告在行政處理程序中未告知行政相對人有提供證據和陳述申辯的權利的情形;對可歸責於原告而未提供證據,不予採納,比如原告在行政處理程序中故意不提交相關證據,想在行政訴訟中出奇制勝的情形;對因原被告雙方原因未提供的證據,法院應根據過錯比例,決定是否採納,比如行政機關執法方式存在問題,導致與相對人對抗激烈,即使其後行政機關依法定程序要求相對人提供證據,相對人出於不信任行政機關,擔心證據被損毀的心理,拒不提供證據的情況等情形;對因客觀或第三方原因未提供的證據,予以採納,比如原告因客觀原因在行政處理程序中未能收集到的證據。
  總之,建議修改後的行政訴訟法遵從嚴格程序主義,對被告嚴格適用案卷外證據排除規則,與此相應,對原告在行政處理程序中沒有提出而在訴訟中提出的證據,也應按可歸因性,分別處理。
  (作者為黑龍江省委黨校副教授)  (原標題:案卷外證據排除規則適用範圍宜擴大)
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